La economía política de la educación superior en México

por Sebastian Guevara Cota

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Introducción

Hablar sobre economía política de la educación -es decir, de la compleja relación entre Estado, sistema educativo y mercado laboral- implica abordar uno de los pilares de toda nación moderna: la educación superior. Es en esta institución donde se reúnen profesiones, artes e investigación para promover diferentes aspectos del desarrollo. Dependiendo de quién recibe la educación superior y cómo se financía, resultarán diferentes escenarios, los cuales tendrán repercusiones en crecimiento económico y justicia social. En este ensayo analizaré cómo se financía este nivel educativo y quiénes resultan sus principales beneficiarios en México, al igual que sus repercusiones.

Para examinar la educación superior en un país determinado, necesitamos conocer tres elementos: 1) cómo se define el acceso, 2) quién paga por el funcionamiento de estas instituciones y 3) quién obtiene los beneficios. El acceso podría determinarse a través de una sola prueba estandarizada, un pase directo desde media superior, una evaluación multidimensional de cada candidato, o a través de cuotas (que podrían combinarse con cualquiera de los otros). En el caso mexicano, la mayoría de las instituciones de educación superior condicionan el acceso a un examen estandarizado, permitiendo la entrada únicamente a estudiantes que obtengan los puntajes más altos. En cuanto al financiamiento, los estudiantes y sus familias podrían costearla directamente, podría ser financiada íntegramente por el Estado, o una combinación entre inversión pública y privada, que podría ser a través de un subsidio indirecto (matrícula gratuita) o un subsidio directo como becas (como el caso de Brasil) o préstamos. El tercer elemento por analizar es quién recibe los beneficios. Los retornos privados a la educación son percibidos directamente por los individuos que reciben educación superior, aunque se puede argumentar que hay un retorno social de las universidades que va más alla de quiénes atienden; por ejemplo: encontrar la cura a una enfermedad, la solución de una problemática social, la creación de nuevas fuentes de empleo, etc. En cuanto a los beneficios, este ensayo se concentra en los retornos privados.

En 2015, el gasto público en educación en México representó el 5.23% del PIB (aproximadamente 61,220 millones de dólares), este financió el sistema educativo en el que participaban casi 35 millones de estudiantes divididos en tres niveles (Ilustración 1):

Básica (preescolar – 15 años)

Media superior (15 – 18 años)

Superior (+ 18 años)

Ilustración 1. Evolución de la matrícula neta por nivel educativo en México. 1980 – 2015.

Imagen 1

Nota: Elaboración propia utilizando datos de la SEP.

La República Mexicana se rige fundamentalmente bajo una organización federal. El sistema educativo no es la excepción. Ciertas responsabilidades, como los salarios de los docentes y las pautas de administración escolar, caen bajo la jurisdicción de los 31 estados. Mientras que otras facultades, por ejemplo, el diseño del currículum y la evaluación docente, permanecen centralizadas, dependendiendo del Gobierno Federal. Aunque la recaudación de impuestos constitucional es una responsabilidad compartida entre los estados y el gobierno federal, el acuerdo federal mexicano se ejecuta bajo un esquema en el que el gobierno federal recauda el 95% de todos los impuestos, dejando solo el 5% para las entidades federativas. Una vez que se recaudan los impuestos federales, todos entran en un mismo fondo, luego el Congreso decide cuánto va al sistema educativo de cada estado. No hay forma clara de saber específicamente qué tipo de impuestos terminan destinándose a la educación, lo cual dificulta analizar el aspecto de equidad del gasto público.

En la siguiente sección resumiré distintas teorías sobre cómo estructurar el gasto de forma que se promueva un sistema educativo redistributivo. Más adelante utilizaré datos de la Encuesta Nacional del Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH) 2018, del Cuestionario sobre Financiamiento Educativo Estatal (CFEE) y de la Secretaría de Educación Pública (SEP) para ejemplificar el caso mexicano, analizando la evolución de la inscripción, el gasto, la participación privada y las implicaciones para la equidad.

Educación como herramienta redistributiva

La educación pública, idealmente, debería reducir los niveles de desigualdad en la próxima generación, así como aumentar la movilidad social intergeneracional. La política de acceso gratuito a la educación se justifica con el argumento de que la gratuidad permite igualar oportunidades de progreso social (De Hoyos et al. 2010). Bajo la educación privada, la educación que recibe un niño depende de los recursos de los padres. La educación pública debilita este vínculo al proporcionar un nivel de educación uniforme en el que los ricos subsidian para superar a los más pobres (Gradstein et al. 2005). Además, la escolarización desigual sirve como mecanismo para la reproducción de la desigualdad externa al aula. Los hijos de padres que ocupan puestos más altos en la jerarquía socioeconómica suelen recibir más años de escolaridad que los hijos de padres con un nivel socioeconómico más bajo. (Ansell 2012). Tanto la cantidad como la calidad de su educación facilitan el movimiento que los mantiene en posiciones socioeconómicas similares a las de sus padres.

Carnoy et al. (2012) sugieren que la educación superior universal gratuita tiene un efecto igualador. Teorizan que a medida que más estudiantes tengan acceso a la universidad, jóvenes de entornos socioeconómicos más bajos pueden competir por trabajos mejor remunerados asociados con un título universitario. Los estudiantes que obtienen esos trabajos pueden avanzar económicamente hacia arriba. También sostienen que a medida que se expande el número de graduados universitarios, la rentabilidad relativa para la universidad debería caer, igualando la distribución del ingreso. En resumen, sostienen que la expansión de la educación superior puede promover movilidad social, contribuyendo a una mayor igualdad de ingresos. Aun así, reconocen que el gasto público diferenciado en instituciones de educación superior de élite y masivas también puede contribuir a una mayor desigualdad de ingresos y reproducción de clase social. Siguiendo esta misma narrativa, Loomis y Rodríguez (2009) afirman que si bien el deseo de mejorar la igualdad de oportunidades educativas es obvio, la mayoría de los esfuerzos para expandir el tamaño y el nivel de acceso al sistema público están intensificando la desigualdad en lugar de disminuirla. Los beneficios de la expansión se distribuyen de manera desproporcionada a quienes ingresan al sistema desde el punto de partida económicamente más ventajoso. Según Psacharopoulos y Papakonstantinou (2005), cuando la educación superior es gratuita y es responsabilidad del Estado, el exceso de demanda puede crear una serie de problemas. Advierten sobre la disminución tácita de la calidad educativa mediante la expansión de instituciones privadas de educación superior de bajo costo y baja calidad. Además, aunque algunos estudiantes que se matriculan en universidades públicas no paguen matrícula, persisten costos asociados con la asistencia. Las familias y los estudiantes asumen dos costos privados. Primero, en preparación para tener éxito en los exámenes de ingreso a la universidad altamente competitivos, y segundo, el costo de oportunidad de estudiar cuando podrías estar trabajando.

Para promover que grupos históricamente marginados aumenten su participación en educación superior se pueden utilizar cuotas y becas. Estas pueden aparecer de muchas maneras diferentes según el grupo social que desea beneficiarse a través de la acción afirmativa: por raza o casta (el caso de la India), por género, por estatus socioeconómico, etc. Además del efecto directo y positivo de incorporar individuos de grupos históricos desfavorecidos, este tipo de políticas tiene externalidades positivas, como el efecto cultural de diversificar la población que habita las instituciones de educación superior o el hecho de que el talento es reconocido y fomentado donde no lo estaría sin cuotas. Una externalidad negativa a las cuotas podría ser que el talento abandona ciertos lugares que necesitan personas calificadas y está centralizado. Aunque es difícil argumentar que esta externalidad negativa es suficiente para desacreditar las cuotas.

El caso de México: ¿quiénes se benefician del gasto público en educación superior?

La educación superior en México se expandió aceleradamente durante los últimos 30 años, tanto en instituciones públicas como privadas (Ilustración 2). La matrícula bruta de educación terciaria aumentó del 15% en 1990 al 37% en 2016 (World Bank 2016). Esto se explica debido a un auge demográfico y la mejora en la oferta de servicios educativos.

Ilustración 2. Evolución de la matrícula neta en educación superior en México por tipo de institución. 1978 – 2016.

Imagen 2

Nota: Elaboración propia utilizando datos de la SEP.

La expansión de la matrícula ha modificado el gasto por estudiante. Scott (2008) explica que durante las décadas de los años 70 y 80, el gasto público estuvo fuertemente sesgado hacia la educación superior. Esquivel, Lustig y Scott (2010) hallaron que el gasto por estudiante en educación superior pasó de ser 12 veces mayor al gasto por estudiante en educación primaria durante los años 80 a menos de 6 veces menor durante los años 90. Para evaluar dónde nos encontramos hoy en día en este ámbito, recopilé información sobre la matrícula, el gasto federal y estatal destinado a cada nivel educativo[1]. Entre el 2000 y el 2015, el gasto por estudiante de educación superior fue en promedio 3.1 veces mayor que el gasto por estudiante de educación básica (como referencia, el promedio de la OCDE es cercano a 2). Se ha presenciado una tendencia a reducir la brecha entre gasto en educación superior y gasto en educación básica. Sin embargo, la diferencia sigue teniendo un impacto en la capacidad distributiva de la educación pública. El gasto se ha vuelto cada vez menos regresivo, pero sigue siendo regresivo.

Ilustración 3. Gasto público por estudiante por nivel educativo. 1980 – 2017. Precios constantes 2011.

Imagen 3

Nota: Elaboración propia utilizando datos del CFEE y la SEP.

La evolución del gasto por estudiante desde 1980 (Ilustración 3) muestra que constantemente ha habido un mayor gasto por estudiante de educación superior que para los otros niveles de educación de manera constante. Esto no es un problema en sí mismo, el problema aparece cuando observamos quién obtiene los beneficios de ese gasto. Para comprender esto en profundidad, utilicé los datos de la ENIGH 2018 para medir la participación en la educación pública en báscia y superior por ingresos del hogar (Ilustración 4). Encontré que los primeros 5 deciles (familias de menores ingresos) aprovechan la mayoría de los beneficios de la educación pública básica y la menor parte de los beneficios de la educación pública superior. Viceversa, los 3 deciles superiores (familias de mayores ingresos) son aquellos que obtienen la menor parte de los beneficios de la educación básica y los que más se benefician de la educación superior.

Ilustración 4. Participación en educación pública por nivel educativo y decil de ingreso.

Imagen 4

Nota: Elaboración propia utilizando datos de la ENIGH 2018.

Cabe señalar que el gasto público en educación básica es progresivo porque las familias de los deciles más altos eligen no enviar a sus hijos a las escuelas públicas, por lo que el gasto del gobierno a ese nivel está dirigido principalmente a las familias de clase media y más pobres. Por eso también es importante analizar la participación en la escuela privada. Desde 1978, ha habido un notable aumento de la matrícula en instituciones privadas de educación superior: del 13% a fines de los años 70 a casi el 30% en 2016. La educación privada básica también ha aumentado, pero de manera más limitada, del 8 al 11%. Media superior es el único nivel que ha disminuido su participación en la escuela privada, del 30% en 1979 al 20% en 2016 (World Bank 2016). La Ilustración 5 muestra la diferencia hipotética en el gasto público por estudiante considerando a todos los estudiantes (públicos + privados) y considerando unicamente estudiantes de instituciones públicas. Esta diferencia sugiere que tener estudiantes en educación privada permite asignar más recursos a los estudiantes de la clase social más baja. Lógicamente, promover que estudiantes provenientes de familias de altos ingresos asistan a educación privada, permite que más recursos públicos sean destinados a las familias de menor ingreso.

Ilustración 5. Gasto público en educación superior dividido entre todos los estudiantes y sólo público. 1980 – 2017.

Imagen 5

Nota: Elaboración propia utilizando datos del CFEE y la SEP.

La siguiente pregunta es: ¿quiénes asisten a educación superior pública y quiénes a privada? Utilicé la ENIGH 2018 para calcular la participación en educación superior por nivel socioeconómico (Ilustración 6). Es decir, identificar en qué decil de ingreso se encuentran los hogares de los estudiantes de este nivel, tanto en públicas como en privadas. En ambos tipos de instituciones hay una inclinación hacia los deciles más altos. Estas pendientes positivas sugieren que las familias de mayores ingresos son las que tienen mayor acceso a educación superior y, consecuentemente, a los beneficios privados de haber estudiado en estas instituciones educativas. El 43% de los estudiantes de educación superior pública se encuentran en el 30% de las familias con mayores ingresos. De los participantes en educación privada, 26.5% se encuentran en familias del 10% más alto.

Ilustración 6. Porcentaje de participación en educación superior por decil de ingreso y tipo de institución.

Imagen 6 

Nota: Elaboración propia utilizando datos de la ENIGH 2018.

¿Y cómo se benefician los estudiantes que participan en educación superior? Previamente mencionamos que la educación superior tiene beneficios públicos y privados. Los públicos incluyen los beneficios sociales de las universidades -externalidades que resultan de la investigación o innovación-. Sin embargo, los beneficios privados son aquellos que percibe directamente la persona egresada de una institución de educación superior. Por ejemplo, en promedio, los trabajadores con educación superior concluída obtienen un ingreso 43% más alto que aquellos con educación media superior (Ilustración 7).

 

Ilustración 7. Ingreso promedio por edad y nivel educativo alcanzado. Trabajadores de tiempo completo.

Imagen 7 

Nota: Elaboración propia utilizando datos de la ENIGH 2018.

 

Conclusión

La inversión del Estado Mexicano en educación superior es una de las más importantes para promover desarrollo económico y movilidad social. Entender quiénes son los ganadores y perdedores de la forma en la cual se encuentra estructurado actualmente resulta crucial para mejorar la política educativa y resultados en el mercado laboral.  Al comienzo de este artículo describí que para analizar la educación superior se deben enfatizar tres elementos: el acceso, el financiamiento y los beneficios. Entonces, este es el escenario: el arreglo fiscal mexicano no permite saber qué tipo de impuestos terminan dirigiéndose a educación, lo cual dificulta analizar el aspecto de equidad del gasto educativo. Lo que sí sabemos es que hoy en día, la forma en que se articula el gasto en la mayoría de las instituciones de educación superior -tanto pública como privada- beneficia mayoritariamente a las familias de altos ingresos. El acceso se define principalmente a través de exámenes de admisión estandarizados, lo cual beneficia a las familias de los deciles más altos. ¿Significa esto que la política de educación superior pública gratuita debería detenerse? No. La mayoría de las medidas alternativas ciertamente reducirían la ya pequeña cantidad de personas socialmente desfavorecidas en las universidades. La educación superior gratuita con un sistema de cuotas puede ser el arreglo más eficiente y justo. Estas medidas de acción afirmativa promoverían la inclusión de grupos sociales históricamente desfavorecidos. Además, dado que el talento se distribuye equitativamente a través del género, las razas y las clases sociales, incorporar cuotas no solo promovería la equidad sino también la eficiencia, dado su potencial para maximizar la inclusión de talentos de toda la población. En relación con el crecimiento económico, el efecto de la educación superior dependerá de la disposición del mercado laboral. Si no hay demanda de personas calificadas, el logro de la educación superior en realidad podría tener efectos negativos, debido a la inversión que representa y los pocos beneficios que conllevaría.

            El sistema educativo mexicano tiene el potencial de romper trampas de pobreza, promover movilidad social y cerrar brechas de desigualdad. El arreglo actual no lo hace; al contrario, reproduce desigualdades. Cambiar la estructura de acceso a educación superior para beneficiar a más estudiantes provenientes de familias de niveles socioeconómicos más bajos resulta crucial para que suceda lo primero.

 

Referencias:

  • Ansell, Ben W. 2012. From the Ballot to the Blackboard: the redistributive political economy of education. Cambridge. 2012.
  • Carnoy, Martin and Loyalka, Prashant and Androushchak, Greg V. and Proudnikova, Anna. 2012. The Economic Returns to Higher Education in the BRIC Countries and Their Implications for Higher Education Expansion (January 17, 2012). Higher School of Economics Research Paper No. WP BRP 02/EDU/2012.
  • De Hoyos, Rafael; Juan M. Martínez de la Calle; Miguel Székely. 2010. Educación y Movilidad Social en México.  De “Movilidad Social en México: Población, Desarrollo y Crecimiento”. Centro de Estudios Espinosa Yglesias.
  • Esquivel, Gerardo, Nora Lustig, y John Scott. 2010. «Un decenio de reducción de la desigualdad en México: ¿Fuerzas de mercado o acción del Estado?» En La disminución de la desigualdad en América Latina, de Luis F. López-Calva y Nora Lustig. Distrito Federal: Fondo de Cultura Económica.
  • Gradstein, Mark & Justman, M & Meier, Volker. 2005. The political economy of education: implications for growth and inequality. MIT Press, Cambridge, Massachussets.
  • Loomis, Steven and Jacob Rodriguez. 2009. The individual-collective problem in education: the special cases of John Dewey and Human Capital Theory. Oxford Review of Education Vol. 35, No. 4, August 2009, pp. 509–521
  • Psacharopoulos, George and George Papakonstantinou. 2005. The real university cost in a “free” higher education country. Economics of Education Review, Feb 2005.
  • Scott, John. 2001. High Inequality, Low Revenue: Redistributive Efficiency of Latin American Fiscal Policy in Comparative Perspective. Distrito Federal: CIDE.
  • World Bank. 2016. Gross Enrollment in Private Schooling. World Development Indicators. The World Bank Group. http://datatopics.worldbank.org/education/country/mexico

[1] El gasto federal y la matrícula por nivel educativo se encontraron en los informes de gobierno anuales y sus respectivos anexos estadísticos. El gasto estatal en educación por nivel educativo se encontró en el Cuestionario sobre Financiamiento Educativo Estatal (CFEE).

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